המעמד המיוחד של הרשויות המקומיות ביהודה ושומרון 

המעמד המיוחד של הרשויות המקומיות ביהודה ושומרון (איו"ש).

בצד המגמה לייעול הרשויות המקומיות בתחומי מדינת ישראל של מה שקרוי "הקו הירוק", הרי שעם כניסת ישראל ליהודה ושומרון ב-1967,החל פיתוח כלכלי מואץ של האזור.אגף התכנון של משרד הפנים הכין תוכנית שמטרתה לכוון הפיתוח ביו"ש,תוך קידום האוכלוסייה והעלאת רמת החיים שלה.התוכנית התייחסה אף לשיפור נתיבי התחבורה וחיזוק רצועת הספר של יו"ש בזיקה למדינת ישראל(אפרת,2002).

אפרת מסווג ההתיישבות ביהודה ושומרון למספר קטגוריות:

ישובים עירוניים,ישובים קהילתיים עירוניים למחצה ולישובים כפריים חקלאיים.

הוא מציין כי,"קיימים 16 יישובים גדולים יחסית כמו:אריאל,מעלה אדומים,קריית ארבע,גבעת זאב,עמנואל, אפרתה  ועוד,המונים כ 106000 תושבים וכן, כי קיימים ישובים שבהם פחות מ 100 נפשות.כמה עשרות אף מונים 100-300 נפשות,כמה עשרות אף מונים 300-100 נפשות,ואילו 25 מהם מונים כ-100 נפשות ומעלה."(אפרת,2002).

כלומר:לטענתו קיימים ישובים קטנים מאוד וזאת כדי לבסס את מה שהוא קורא "הגיאוגרפיה של הכיבוש",ויצירת "גושי התיישבות", לצורך בטחוני,תחבורתי,והתפרסות על גב ההר.(אפרת,2002).

לעומתו טוענים המצדדים בהרחבת ההתיישבות בשטחי יהודה ושומרון,כי יש להחיל את החוק הישראלי במלואו על הרשויות המקומיות  הישראליות,לתקן את פקודת סדרי שלטון ומשפט,וזאת כדי למנוע אפליות של יישובי יו"ש ביחס ליישובים אחרים במדינת ישראל.(שורק,2010).

יש לציין כי כפי שציין רובינשטיין,כי "ההפרדה בין תחום השיפוט הישראלי לבין מה שמצוי מעבר לקו הירוק הופכת למלאכותית",השטחים "התאדו אל מרקם החיים הישראליים לא רק מבחינה כלכלית,גם מבחינה משפטית מיטשטש והולך החיץ בין ישראל גופה לבין האזורים הכפופים להלכה לממשל הצבאי".(רובינשטיין,1991).

המעמד המשפטי של הרשויות המקומיות ביו"ש הוא בעייתי,הואיל וישראל לא סיפחה שטח זה,באופן מעשי הגוף ששולט מבחינה חוקית בשטחים הנו הצבא דהיינו:"הממשל הצבאי". כל בנייה או שינו תוואי השטח זקוק לאישורו של הקצין האחראי או של שר הביטחון. התושבים הערבים חיים על פי מערכת החקיקה של הרשות הפלשתינית. מערכת החקיקה ביו"ש מורכבת מטלאי על גבי טלאי. ישראל החילה חוקים כמו מס הכנסה ומע"מ,באופן פרסונאלי על התושבים הישראלים. קיים קושי רב באכיפת חוקי איכות הסביבה ביו"ש,אישורי תוכניות הבנייה הנתונות בתוך תחומי ישראל לוועדות התכנון והבנייה, תלויות ביו"ש בגורמי הצבא.

הקמת יישוב חדש מחייבת החלטת ממשלה,הקצאת קרקעות לבנייה מחייבת אישור שר הביטחון,וכך גם הרשאה לתכנון באדמות המדינה,וכן דיון בתוכניות מתאר או פרסום תוכנית מתאר מחייב אישור שר הביטחון.

החלטת ממשלה זו משנת 1996 עוגנה גם בתחיקת הביטחון ביו"ש באמצעות צוו אלוף.

גם נושא רישום חברות ועמותות,לא מתאפשר ביו"ש אלא הכתובת שלהן חייבת להיות בתוך תחומי הקו הירוק.

אין טאבו ביו"ש.הבעלות נרכשת במסגרת חוזה עם ההסתדרות הציונית.אין אפשרות לשעבד הקרקע בעת הצורך,ואף חוק הבטחת כספים של רוכשי דירות אינו חל.משמעות הדבר כי קשה לאכוף את חוקי הבנייה ביו"ש,קבלן יכול לבנות מחומרים שאינם תקניים,לא בטיחותיים וללא פיקוח מספק.קצין צבא יכול להחליט על כל שטח כשטח צבאי סגור ולמנוע אליו כניסת אזרחים.(צוו בדבר אישור הליכי בנייה ותכנון מס' 1445, התשנ"ו-1996).גם בעת בחירות קיים "צוו בדבר ניהול מועצות מקומיות(יהודה ושומרון),מס' 892,התשמ"א 1981.

כלומר מפקד האזור מעורב גם בכך.(ויינברג ברטנטל,2010).

למעשה אם,הרשויות המקומיות בתוך ישראל נתונות לפיקוח של יחידה במשרד הפנים, בהתאם למחוז אליו הן משתייכות. הפיקוח על הרשויות המקומיות בגדה המערבית, היהודיות והפלסטיניות, נעשה על ידי קצין מטה לענייני פנים של המנהל האזרחי, במסגרתו פעל לאורך השנים " הממונה על היישובים הישראליים" שהיה אחראי על ההתנחלויות בלבד. בתחילת 1996, כחלק ממגמת הסיפוח דה-פקטו של ההתנחלויות לישראל, הועברה יחידת הממונה על היישובים הישראליים מהמנהל האזרחי למשרד הפנים וקיבלה מעמד דומה לזה של היחידות המפקחות על הרשויות המקומיות בישראל. ביו"ש חל למעשה שלטון צבאי. אלוף פיקוד המרכז, שהינו מפקד כוחות צה"ל באזור, אינו עוסק רק בפיקוד על הצבא, אלא משמש גם כריבון באזור, המקנה לרשויות המקומיות ביו"ש את סמכויותיהן.  מערכת המשפט החלה באזור מושתת על החקיקה שהייתה קיימת ביהודה ושומרון ערב תפיסת השטח ע"י צה"ל  ועל חקיקה חדשה שחוקק מפקד כוחות צה"ל באזור. כן הוחלה על המתיישבים הישראלים באופן פרסונאלי אף חלק מחקיקת הכנסת וזאת במסגרת חקיקה חוץ טריטוריאלית של הכנסת שהתחייבה נוכח קיומה של התיישבות ישראלית ביו"ש. (גזית,1985).

בהתאם לכללי המשפט הבינלאומי, המפקד הצבאי משמש כריבון באזור. ביום ה- 7.6.67, פרסם מפקד כוחות צה"ל באזור את מנשר סדרי השלטון והמשפט (יהודה ושומרון) (מס' 2) תשכ"ז 1967, בו הוסדרה נטילת השלטון על ידי צה"ל. מנשר זה קבע למעשה את שליטת צה"ל באזור, ומאותו רגע חלה האחריות למנהל ולסדרי השלטון על כוחות הצבא. מכוח סמכותו של המפקד הצבאי כריבון באזור הוא משמש גם כמחוקק באזור(משרד הפנים,2009). מפקד האזור מוציא צווים רבים אשר מטרתם הסדרת החיים באזור,והם מקבילים לחקיקה ראשית בישראל. יתרה מזו, על לפי סעיף 8 (א) לצו בדבר הוראות פרשנות, חקיקה של מפקד האזור חזקה ביו"ש יותר מכל דין אחר, לרבות חקיקת הכנסת. בעיה נוספת הינה שימור החוק הירדני,שכן עם כניסת צה"ל לאזור,פרסם המפקד הצבאי את המנשר בדבר סדרי השלטון והמשפט (יהודה והשומרון) (מס' 2), תשנ"ז- 1967, שבו קבע כדלקמן: "המשפט שהיה קיים באזור ביום כ"ח באייר תשכ"ז (7 ביוני 1967) יעמוד בתוקפו ועד כמה שאין בו משום סתירה למנשר זה אין לכל מנשר או צו, שינתנו על ידי, ובשינויים הנובעים מכינונו של שלטון צבא ההגנה לישראל באזור".(משרד הפנים,2009).הקביעה האמורה מותירה בתוקפו את החוק שחל באזור קודם לכיבושו על ידי מדינת ישראל. זאת, למעט הוראות חוק הסותרות את עצם החזקת האזור על ידי צה"ל ולמעט הוראות החוק אשר בוטלו במהלך השנים בצווים שהוציא המפקד הצבאי.              באופן עקרוני ואירוני, החוק הישראלי אינו חל ביו"ש, שכן חוקי מדינה הם חוקים טריטוריאליים והם תקפים רק בתחומי המדינה המחוקקת אותם. אולם, המציאות שנוצרה בחלוף הזמן, בשל ההתיישבות ביו"ש, מצאה ביטויה בהחלת חלק מהחקיקה הישראלית באופן פרסונאלי על אזרחי ישראל המצויים באזורים המוחזקים. במשך השנים הורחבה רשימת החוקים הישראלים החלים על האזרחים הישראלים תושבי האזור באורח פרסונאלי חוץ-טריטוריאלי. לאור הבעייתיות הזו מדינת ישראל עושה שימוש בחקיקת הכנסת ובצווי מפקד האזור כדי להסדיר המנהל באזור.

ומחוקקת חקיקה חוץ טריטוריאלית בעלת תחולה פרסונאלית על אזרחי ישראל(פקודת מס הכנסה ביטוח לאומי ועוד).

לגבי ניהול המועצות האזוריות הוצא גם צוו מכוח סמכותו של מפקד האזור כריבון, מס' 783, תשל"ט 1979 וכן צו בדבר ניהול מועצות מקומיות (יהודה ושומרון) מס' 892, תשמ"א- 1981. מכוח צווים אלה הותקנו תקנות המסדירות את אורחות חייהם של המתיישבים הישראלים המתגוררים ברשויות המקומיות באזור במסגרת התקנונים החל המפקד הצבאי, בשינויים המחויבים, חלק מהחקיקה הישראלית על היישובים הישראלים באיו"ש. המפקד הצבאי הסמיך, לפעול בשמו או מטעמו בתחומיהם, בשינויים המחויבים. (מתפ"ש,2010)בנוסף למשרד הפנים,למנהל האזרחי קיימת יחידת מתאם פעולות הממשלה בשטחים (מתפ"ש), משפיעה על עיצוב המדיניות הממשלתית ופועלת למימושה במציאות המשתנה.תפקידה לתאם באופן מיטבי את פעילות משרדי הממשלה, צה"ל וגורמי הביטחון מול הפלסטינים תוך ישום המדיניות הממשלתית בתחומים האזרחיים. יחידת המתפ"ש עוסקת בקידום נושאים הומניטאריים, פרויקטים בנושאי תשתית וכלכלה,תחת מתאם פעולות הממשלה בשטחים פועל מטה המקביל למשרדים הממשלתיים במדינת ישראל,כאשר בראש כל משרד מקביל עומד מתאם.

כלומר:מחד קיים המנהל האזרחי שהוקם ב1981,כדי לבסס את "האוטונומיה לתושבים","לטפל בעניינים האזרחיים של התושבים המקומיים",ולהפריד את הזרוע הצבאית של הממשל מזו האזרחית.

ברם ראש המנהל האזרחי ממונה ע"י המפקד הצבאי של יו"ש.(בנבנישתי,1987).

הרשויות המקומיות ביהודה ושומרון מתפקדות במערכת ביורוקראטית של כוחות:

מתאם פעולות הממשלה בשטחים,אלוף הפיקוד,המנהל האזרחי,משרד הפנים,כלומר בין הזרוע הצבאית של המדינה לבין זו האזרחית,ומוצאות עצמן בתווך.

בעוד שבתחומי הקו הירוק סמכויות הרשויות המקומיות בישראל נקבעות בחקיקה ראשית המחוקקת על ידי הכנסת. חקיקה המקנה סמכויות לשר הפנים, העוסקות, בין השאר בהרחבת תחומי שיפוט ושינויים בהם, באישור חקיקת משנה, בקביעת מיסים, בפיזור מועצה ועוד.ביו"ש סמכויות אלו מצויות אצל מפקד האזור. באיו"ש מחולקות סמכויות אלו בין מפקד האזור ובין הממונה. חשוב לזכור כי הממונה הוא נציג של מפקד האזור ולא של שר הפנים. כך שניתן לראות בממונה כמעין שר הפנים של איו"ש. ואולם במקרים מסוימים על הממונה להתייעץ עם מפקד האזור בטרם הפעלת סמכותו. כך לעניין פיזור מועצה נחשלת ומינוי ועדה קרואה תחתיה. עוד יצוין, כי באזור זה בניגוד לישראל, אין הרשויות מחולקות למחוזות. כל האזור הוא אחד "הממונה" איננו ממונה על המחוז, אלא הממונה על היישובים הישראלים. בנוסף נציין כי חקיקת העזר באזור זה נעשית בדרך שונה מאשר בישראל. בין ההבדלים הנוגדים לחקיקת חוקי העזר באיו"ש אין חובה בפרסום חוק העזר ב"רשומות" וחוקי העזר יפורסמו בקובץ חוקי העזר של המועצה, על לוח המודעות שבמשרדי המועצה המקומית ובמקומות ציבוריים אחרים שבתחום המועצה המקומית, כפי שהחליטה המועצה.(משרד הפנים,2009).

מעמדן של העיריות ביהודה ושומרון שונה מהותית ממעמדן של עיריות בישראל. בהתאם להוראות תקנון המועצות המקומיות רשאי מפקד כוחות צה"ל באזור להכריז בצו, על פי המלצת הממונה, שמועצה מקומית מסוימת תיקרא עירייה. בניגוד לישראל בה לעירייה מעמד שונה ממעמד של מועצה מקומית ואף חלים עליה דינים אחרים (פקודת העירייה) נותרת מועצה מקומית ואף ממשיכות לחול עליה הוראות התקנון והתחיקה שהוצאה לפיו. מן האמור לעיל עולה כי העיריות הקיימות באזור (מעלה אדומים, אריאל, ביתר-עילית ומודיעין-עילית), אינן עיריות כמשמעותן בחוק הישראלי אלה מועצות מקומיות בעלות תואר מיוחד.(משרד הפנים,2008). המחוקק ביו"ש קבע כי החקיקה העוסקת במועצות מקומיות תחול גם על המועצות המקומיות הקרויות עיריות והחליט שלא להחיל עליהן הוראות מקבילות להוראות פקודת העיריות. לכן גם כאשר מדובר בעירייה רלוונטיים הדינים הנוגעים למועצות המקומיות. מעמדן המשפטי של המועצות המקומיות (לרבות אלה הנקראות "עיריות" ) והמועצות האזוריות ביו"ש ניתן להן בדרך של הכללתן התוספת לצו בדבר ניהול מועצות אזוריות או בתוספת לצו בדבר ניהול מועצות מקומיות, על ידי מפקד כוחות צה"ל באזור.  שטח כל אחת מהמועצות מתוחם במפה החתומה על ידי מפקד כוחות צה"ל באזור ושמה מפורט בתוספת לצו הרלוונטי. מכך עולה כי הוראות הדין הישראלי לעניין איחוד רשויות מקומיות, שינוי גבולות רשויות מקומיות, הקמת רשויות מקומיות וביטול רשויות מקומיות, אינן חלות ביו"ש. כך, כאשר מחייב הדין בישראל בקבלת המלצתה של ועדת חקירה בטרם קבלת החלטה בדבר הקמת עירייה, שינוי גבולות של רשויות מקומיות וכדומה, לא קיימת חובה דומה בדיני האזור. בהתאם להוראות הצווים רשאי המפקד הצבאי לשנות את פירוט היישובים בתוספות וכן את תחומם, וזאת בלא שהוא נדרש לקיים כל הליך שהוא בעניין. הסמכות נתונה כל כולה למפקד הצבאי ולכאורה הוא רשאי לעשות כרצונו. עם זאת, על פי הנוהג, גם ביו"ש מתקיים הליך מנהלי שמטרתו גיבוש המלצות שיאפשרו קבלת החלטה מושכלת בטרם שינוי גבולות מועצה מקומית או אזורית ובטרם איחוד רשויות מקומיות. הליך זה עשוי לכלול מינוי ועדת חקירה וכן קבלת המלצה ממשרד הפנים וממשרד הביטחון. מכל מקום, לאחר השלמת ההליך המנהלי מתקבלת ההחלטה על ידי מפקד כוחות צה"ל באזור. והתוספת לצו הרלוונטי מתוקנת בהתאם. בניגוד לדין בישראל, בו מועצה אזורית היא סוג של מועצה מקומית, אשר חלים בענייניה הדינים הנוגעים למועצות מקומיות ולמועצות אזוריות ( פקודת המועצות המקומיות וכן צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות ), באיו"ש חלים בענייניה דינים נפרדים מהדינים החלים על המועצות המקומיות (צו בדבר ניהול מועצות אזוריות ותקנון המועצות האזוריות).(משרד הפנים,2008).

נוצר מצב שבמשרד הפנים קיים מחוז יו"ש,הפועל יחד עם המנהל האזרחי ומפקד האזור.

בסבך עניינים זה בלט דו"ח טליה ששון בנוגע "למאחזים הבלתי חוקיים",שהוגש לרה"מ שרון,וקבע כי,באזור יו"ש "קיימת הפרת חוק מתמשכת המכרסמת בשלטון החוק".(ששון,2005).

ששון טענה כי ה"קטר המניע" להחלטה על הקמת המאחזים הן המועצות האזוריות ביו"ש,להן סייעה המחלקה להתיישבות של ההסתדרות הציונית,תוך מימון מאסיבי של מדינת ישראל.(ששון,2005).

מנגד טענה כלפיה מועצת יש"ע כי,קיימת גם התיישבות בלתי חוקית של ישובים ערביים באזור ולאלו הדו"ח לא התייחס.(ידיעות אחרונות,2005).

לאחרונה פורסם כי שיעור הגידול באוכלוסייה בקרב המתיישבים היהודים ביו"ש גדול ב3.8% מקרב האוכלוסייה היהודית בישראל שקצב הגידול של ה עומד על 1.7%(לוינסון,2010).

התאגידים הכלכליים של הרשויות היהודיות ביו"ש הם חלק ממגמת ההתפרסות האורבאנית,

בנוסף למגמה של תיאגוד כמנוף כלכלי הקיימת ברשויות המקומיות בישראל בכלל.